El Plan
Nacional de Desarrollo 1995-2000 (PND), que servirá de guía para la
aplicación de las políticas públicas impulsadas por la administración actual,
refleja la poca importancia que para el gobierno actual merece la participación
social en el avance hacia el régimen democrático que a nuestra sociedad urge
construir.
Al
respecto, el documento es demagógico, en tanto enuncia intenciones que jamás
menciona cómo serán llevadas a cabo, ni quién promoverá. En el Plan no existe
realmente una planeación de la
participación social en los renglones de formulación, ejecución, evaluación y
control de las políticas públicas, sino simplemente una enunciación.
Asimismo,
tampoco se esboza siquiera cómo se impulsará la "corresponsabilidad"
en la gestión pública, entendida ésta como la aplicación de una nueva relación
de la sociedad organizada con las estructuras administrativas.
Por
ello, partimos de la ambigüedad del PND sobre la participación social, de la
que se infiere que habrá continuidad, para pasar a una somera evaluación que el
punto mereció en la administración pasada y finalizamos con la enunciación de
experiencias institucionales de participación social que ya se han puesto en
marcha.
I.
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
En escasos párrafos, el PND menciona los
objetivos del presente sexenio en cuanto a la promoción de la participación
ciudadana dentro de las estructuras de gobierno, la implementación de una
"nueva" relación con las organizaciones sociales y con organismos no
gubernamentales, y la "ampliación" del control social sobre las
políticas públicas.
Las referencias a este punto se
encuentran en tres apartados del documento: "Soberanía",
"Desarrollo Democrático" y "Desarrollo Social".[2]
Participación
ciudadana y organizaciones sociales
Como en distintos apartados del PND, no existe diagnóstico
alguno que remita al lugar que en sexenios anteriores ha tenido la participación
ciudadana ni en cuanto al papel que juega actualmente el movimiento social en
su conjunto en las políticas del Estado. Mucho menos, se halla una leve
evaluación de las causas que han influido en el incremento de organismos
independientes representativos de diversos sectores de la sociedad. Y ni
siquiera se parte expresamente de las experiencias de participación social
institucional para plantear la renovación o continuidad de las mismas.
En
principio, el documento reconoce que la sociedad ha incrementado su
participación organizada en la búsqueda de solución de demandas específicas, lo
cual se interpreta simplemente como "rasgo de las sociedades
modernas".
Más
allá de la retórica, es preciso advertir que el incremento de la participación
ciudadana ha sido determinado, más que por una modernización per se de nuestra sociedad, por la
ineficacia del propio gobierno para dar solución a los problemas sociales y
hallar cauce a la demanda global de democratización.
Justamente
en los tres últimos sexenios, en los que ha permanecido como constante la
implementación de una reforma del Estado en la que se priorizan los objetivos
macroeconómicos y se carece de un esquema integral de desarrollo social
compatible con las metas económicas --sanear las finanzas públicas, pago (e
incremento) de la deuda externa, abatimiento de la inflación, estabilización de
precios, reforma fiscal y presupuestal--, metas que han impedido el incremento
del gasto social, es que se han multiplicado los espacios de la sociedad, en exigencia
de hacer oír diversas demandas producto de necesidades sociales insatisfechas.
Asimismo,
el impulso del neoliberalismo trajo consigo el desmantelamiento de las
organizaciones corporativizadas al aparato estatal, que, con todo y su
dependencia y ausencia de autonomía frente al Estado, en algún momento
fungieron como interlocutoras de diversos sectores ante el gobierno.
En
ese renglón, representantes gubernamentales afirman que "la pérdida de
presencia de la sociedad civil en los escenarios políticos no electorales
propició que la gente adoptara una actitud abúlica y desconfiada frente a un
Estado monologante que con demasiada frecuencia solapaba los intereses del
aparato burocrático, confundiéndolos con los intereses de la nación misma.
Adicionalmente (...) la persistencia de asimetrías e iniquidades entre
regiones, grupos e individuos se había hecho insostenible, si bien subsistía
debido a resabios del populismo que caracterizó a una época de nuestra
historia".[3]
Esos
mismos representantes afirman que "la reforma del Estado intentaría lo
contrario: la apreciación de las potencialidades del ciudadano como copartícipe
de los cambios desde el nivel local hasta el nacional".[4]
Sin
embargo, ello no se ha logrado. Por el contrario, a pesar de que se coincide en
que era ya insostenible mantener una supuesta representación de los sectores
sociales con métodos caciquiles y anquilosados, la reforma del Estado no ha
considerado seriamente el acceso a nuevas formas de representación reconocidas
de manera legítima, y lo que ha quedado en los últimos años es un
reconocimiento voluntarista de los funcionarios públicos hacia las
organizaciones que cada uno quiera mantener como canal de interlocución.
En
este sentido, se han diversificado los canales de gestión de los diversos
sectores sociales con las autoridades, pero ello no se ha reflejado en mayores
posibilidades de solución a las demandas.
No es verdad, como afirma el PND,
que "se ha ido perfilando un compromiso colectivo entre el gobierno y las
organizaciones de la sociedad, cuyo rasgo distintivo radica en su espíritu de
colaboración y corresponsabilidad en la atención de varios problemas y
necesidades sociales".[5] En realidad, la capacidad de gestión de la sociedad en su
conjunto se ha visto reducida.
Lo
anterior se demuestra claramente al observar el incremento del margen de
presión de las organizaciones sociales para lograr un mínimo entendimiento con
las autoridades. Cada "espacio de corresponsabilidad" logrado ha
costado a las organizaciones sociales la aplicación de marchas, mítines, paros,
huelgas de hambre, etcétera, y en función de la presión ejercida es que la
administración ha accedido a atender determinadas demandas.
Por
ello, aun aceptando el concepto de "modernización" de nuestra
sociedad, que para el Ejecutivo se traduce en comenzar a considerar valores
intrínsecos de la democracia, como la pluralidad y el respeto de la voluntad
popular, no puede afirmarse que existe una relación "moderna"
gobierno-organizaciones sociales. La simbiosis presión-respuesta limitada
indica claramente que no hay tal.
Sin
embargo, con el fin de desahogar parte de esa presión social, y ante la
imposibilidad de satisfacer demandas elementales, el gobierno ha ido creando
espacios de participación ciudadana de manera institucional, aunque se han dado
en forma aislada y con facultades muy limitadas. Ejemplo de ello, que
aisladamente menciona el PND, es la creación de figuras como los representantes
ciudadanos ante el Instituto Federal Electoral y las instancias electorales
locales del organismo; los consejos consultivos en algunos gobiernos
municipales; los contralores sociales de los programas Solidaridad y Procampo;
y, recientemente, el Consejo de Ciudadanos reglamentado por la Ley de
Participación Ciudadana en el Distrito Federal.
Además,
cuando ha existido la exigencia de revisar alguna política específica de
gobierno, se promueven foros consultivos --como el realizado previamente a la
elaboración del PND-- supuestamente para considerar los intereses y propuestas
de personas y organizaciones sociales para, más tarde, integrarlos a dichas
políticas.
En
la realidad, esos foros no tienen tal repercusión porque simplemente no se
encuentra reglamentado que sus conclusiones sean consideradas de tal o cual
forma en la elaboración de las políticas públicas. La ley otorga sólo al
Ejecutivo la facultad de convocar a foros populares para realizar las consultas
públicas, y el Ejecutivo decide cuándo y a quién convoca a esos foros y qué
opiniones y propuestas expresadas en ellos toma en cuenta. No hay en la
legislación nada que impida que finalmente la elaboración de dichas políticas
sea sólo un trabajo técnico a cargo del Ejecutivo.[6]
Finalmente,
respecto de la participación ciudadana, el Plan establece promover la creación
de consejos consultivos en los órdenes municipal, estatal y federal, en los que
tengan cabida líderes sociales representativos y profesionales expertos.
En
la práctica, los consejos consultivos formados en los gobiernos municipales no
han significado realmente una práctica en la que la participación social tenga
trascendencia alguna. El carácter de tales instancias es meramente honorífico,
pues las recomendaciones que pueden hacer a la administración es meramente eso:
recomendaciones, que los cabildos pueden o no considerar.
Como
planteamiento más concreto en cuanto a organizaciones sociales, el Plan sólo se
remite a establecer de manera vaga "perfeccionar (...) los procedimientos
permanentes de consulta en los puntos que son de su competencia e
interés",[7] así como a crear "mecanismos de interlocución
gubernamental permanente para conocer y tomar en cuenta la opinión de las
organizaciones sociales acerca de los problemas nacionales y sus propuestas de
solución".[8]
Sin
embargo, el Plan no plantea que una interlocución "permanente"
gobierno-organizaciones sociales, que no especifica cómo se garantizaría,
trascienda el mero ámbito de la consulta. En dado caso, se dice, ésta se
perfeccionaría.
Adicionalmente,
se afirma que se buscará la renovación de las prácticas y los marcos jurídicos
vigentes relativos a la participación gremial y política. En este sentido, no
se delinea siquiera hacia dónde se dirigirían tales reformas ni en qué
favorecerían los objetivos antes expresados para ampliar la participación social.
Organismos
no gubernamentales
Un punto que destaca el PND en este espacio es
el concerniente a las organizaciones no gubernamentales (ONG), respecto de las
cuales el documento sí establece objetivos claros.
En principio, curiosamente, se les
sitúa dentro del apartado de "Soberanía" al referir: "Otra gran
transformación ha sido la aparición, en México y en el mundo, de organizaciones
no gubernamentales, muchas de ellas de membresía multinacional (...) Algunas de
ellas tienen objetivos que coinciden con nuestro proyecto nacional, pero otras
tienen iniciativas ajenas a nuestra naturaleza, idiosincracia y ambiciones. En
todo caso, debe quedar claro que la política exterior y de seguridad nacional
son atribuciones exclusivas del Estado mexicano".[9]
Debe
observarse que, en realidad, este punto debía ser obvio, pues la legislación
mexicana prevé tanto la libertad de los ciudadanos para asociarse en distintos
tipos de organismos de acuerdo con sus intereses, como la penalidad hacia los
que atenten contra los intereses de la nación. En el caso de organismos de
naturaleza multinacional, basta que actúen en concordancia con la legislación
mexicana vigente para limitar su participación en la vida nacional.
Es
notable que esta referencia se halle en el apartado de "Soberanía"
del PND, porque denota falta de claridad del espíritu que la Constitución de
los Estados Unidos Mexicanos atribuye al término. Dice nuestra carta magna:
"La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo..."
(art. 39). "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la
Unión..." (art. 41).
De
ahí que es totalmente entendible que tanto la representación de la política
exterior como la garantía de la seguridad nacional sean atribuciones de las
instituciones representativas del Estado. Y, aunque sobra añadir que hasta
ahora ninguna ONG se ha abrogado dicha facultad, ello no significa que
administración pública sea la única portavoz de la sociedad mexicana frente al
exterior. Más aún cuando se reconoce en el PND la pluralidad existente en
nuestra población. Por ello, el derecho de participación de las ONG, tanto al
interior como al exterior del país, queda totalmente circunscrito al marco
jurídico vigente.
A
pesar de que más adelante el documento reconoce demagógicamente el valor de las
actividades de las ONG para el desarrollo social del país, como en el caso de
las organizaciones sociales, no se hace un mínimo balance de su relación con el
gobierno. Por ello, se confirma lo que en los hechos ha significado la continuidad
del trato que recibieron en el sexenio pasado.
En
lo que va de la actual administración, en más de una ocasión, se han intentado
coartar las actividades humanitarias y de difusión de información de estos
organismos. Asimismo, en más de un caso, las ONG han padecido hasta hostilidad
gubernamental hacia sus miembros en los casos en que se han prestado a defender
causas que, dentro de la ley, atentan no a los intereses de la nación sino del
gobierno. Tal es el caso de los miembros de estas asociaciones que, por
ejemplo, han buscado apoyar a las comunidades afectadas por el conflicto en
Chiapas y han sido encarcelados bajo causas injustificadas. Es decir, no ha
habido un respeto total hacia las ONG y su vida interna, y sobre ello no hay
planteamiento de rectificación.
No obstante, el Ejecutivo considera
que "el marco legal vigente no es suficiente para el despliegue de las
iniciativas y los propósitos de la sociedad civil organizada e
independiente". Y establece: "...es de primordial importancia promover
el establecimiento de un nuevo marco regulatorio que reconozca, favorezca y
aliente las actividades sociales, cívicas y humanitarias de las organizaciones
civiles".[10]
En
el marco de violación a la independencia de las actividades de las ONG que el
gobierno ha estado ejerciendo, para que, efectivamente, una nueva normatividad
favorezca y aliente sus actividades, deberá ser producto de la elaboración que
dichos organismos realicen para su regulación.
Asimsimo,
el PND plantea que "no existen condiciones fiscales adecuadas que permitan
la creación y el desarrollo de las organizaciones civiles. Ello inhibe el
potencial que la sociedad tiene para participar en la solución de los problemas
y para colaborar en la construcción de un país más justo y con mayores
oportunidades de vida digna".[11]
Y proyecta: "...examinar la
conveniencia de establecer una regulación general de las actividades que estas
organizaciones desarrollan, para otorgarles el tratamiento fiscal
correspondiente".[12]
La
ambigüedad de esta resolución, en el marco de la política de revisión fiscal
esbozada en otros apartados del Plan, se entiende como la intención de
incrementar las aportaciones fiscales de las ONG. ¿Dentro de qué rubro?
¿Transformando el carácter legal de los ingresos que esos organismos consiguen
del extranjero para ayuda humanitaria o de desarrollo social? En fin, tocará a
las ONG opinar al respecto, y a los partidos y organizaciones sociales,
garantizar que dichos organismos posean facilidades para hacer llegar los
recursos que hasta ahora han podido canalizar de organismos nacionales e
internacionales para la realización de proyectos comunitarios o con objetivos
altruistas.
De
otra forma, la administración pública tendría que asegurar que puede satisfacer
las necesidades sociales en su totalidad y, por lo tanto, la ayuda humanitaria
puede ser objeto de gravamen.
Finalmemte, el PND establece que se
promoverá la participación de las ONG en las actividades públicas:
"...pueden ser consultores calificados en la elaboración de programas y
políticas gubernamentales y en la instrumentación de diversas políticas
públicas. Asimismo, pueden proporcionar útiles referencias para la evaluación
de los resultados de las acciones de gobierno".[13]
La
posibilidad de que las ONG observen el papel de consultoras gubernamentales se
puede inferir del marco jurídico actual. Sin embargo, no se les puede obligar a
ello. En cuanto a su participación en la elaboración, instrumentación y
evaluación de las políticas públicas, ello no debería ser sólo un propósito. En
el marco de un esquema integral de participación social en las políticas
públicas, todos los actores sociales intervendrían en la formulación,
ejecución, evaluación y control de las mismas. Pero justamente, insistimos, el
Plan carece de un planteamiento serio de participación social.
Funciones
contraloras de la sociedad
El PND establece: "La sociedad y sus
organizaciones deben tomar parte en la formulación, ejecución y evaluación de
las políticas públicas, así como en las tareas de contraloría social sobre el
desempeño de los servidores públicos".[14]
Sin
embargo, no se concretizan mecanismos que indiquen cómo se logrará dicho
objetivo. Simplemente, se abunda en la retórica:
"...la
sociedad deberá desempeñar más activamente la función de vigilancia en la
ejecución de los programas y recursos destinados al bienestar social. Se trata
de arraigar y hacer más eficaces las funciones de la Contraloría Social,
mediante la integración de un consejo ciudadano que tenga capacidad para
supervisar y evaluar la gestión de los programas sociales y el uso de los
recursos destinados al combate de la pobreza."[15]
Y
concretamente, se propone: "Entre las dependencias y entidades de la
administración pública federal se dará mayor fortaleza y autonomía a los órganos
internos de la Contraloría a fin de que puedan desempeñar su labor de control
preventivo y correctivo con la libertad e imparcialidad que su función
requiere. Su labor no deberá limitarse a detectar y castigar a los eventuales
infractores, sino que deberá coadyuvar a una administración honesta y eficiente
de los recursos públicos, mediante la detección oportuna de fallas en los
sistemas, en los procedimientos o en la normatividad, así como a través de la
formulación de propuestas para solucionarlas (...). Se perfeccionarán y
ampliarán los procedimientos de contraloría social para extender los mecanismos
de supervisión y vigilancia que ejerce la comunidad en el desarrollo de
programas y proyectos de obras públicas, financiadas con recursos federales. En
este sentido, será importante aprender de los aciertos, subsanar deficiencias y
aprovechar la capacidad administrativa desarrollada por los grupos de
contraloría social del gasto federal en los estados y municipios".[16]
¿Se
reformará la Ley de Planeación, que establece que corresponde al Ejecutivo la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo? ¿Cómo se creará el consejo
ciudadano que "supervisará y evaluará" la gestión de programas
sociales destinados al combate de la pobreza? ¿Será un órgano autónomo de la administración
pública, en particular de la Secretaría de la Contraloría, como ahora se
encuentran las contralorías sociales de Pronasol? ¿Cómo se garantizará la
participación social en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas
públicas, si ni siquiera se plantea ampliar las labores de la contraloría
social más allá de los programas de combate a la pobreza?
En
fin, el Plan no aterriza en mecanismos que hagan posible el logro de los
objetivos señalados. Ni siquiera se compromete a extender las labores
contraloras a la sociedad en todos los ámbitos administrativos, desde los
gobiernos municipales hasta el nivel federal de la administración pública, en
general. Se sugiere que la contraloría social quedará supeditada, como hasta
hoy, a programas específicos, como Pronasol y Procampo --ahora en la Alianza
Nacional para el Bienestar--, o a los gobiernos municipales que la asuman como
parte de su funcionamiento.
II.
PATICIPACION CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL
La ausencia de objetivos concretos y viables,
el exceso de retórica y la falta de definición del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 en cuanto a participación
social sugieren que la administración de Ernesto Zedillo continuará aplicando
el esquema que en este renglón mantuvo la administración anterior.
Por
ello, hemos querido detenernos en los razonamientos que implementó Carlos
Salinas de Gortari en materia de participación social, y en la trascendencia de
los organismos que fueron creados con base en esos argumentos, con el fin de
revisar la formalidad, aplicación y eficiencia de los programas de gobierno.
Asimismo,
analizamos los argumentos institucionales básicos para la definición de la
interrelación movimiento social-Estado, participación ciudadana y control
social. Ello, para entender los elementos ideológicos que fundamentan la
racionalidad del poder político del Estado.
La
Contraloría Social, en el marco de la estructura de funcionamiento del Programa
Nacional de Solidaridad y del Programa Nacional de Modernización del Campo, fue
la columna vertebral de la participación ciudadana y el control social sobre
las políticas públicas en el sexenio salinista. Por ello, la interrelación que
se estableció entre el movimiento social y el Estado fue planteada en el marco
de la legalidad de la institución. Por lo tanto, la Contraloría Social fue
inscrita en el contexto del Sistema Nacional de Planeación Democrática,
reglamentado por la Ley de Planeación, y de la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación.
La Contraloría Social, según afirman
asesores de Salinas, es un instrumento de control administrativo a cargo de la
ciudadanía, la cual actúa como cuadyuvante del gobierno en el mejoramiento del
desempeño de la administración pública y en el control y vigilancia de los
recursos que pertenecen a la nación. Además, señalan, es un instrumento que
promueve la ética y la observancia de mandatos a los que no puede sustraerse
nadie sin caer en la falta de respeto a la sociedad, que se ha constituido
conforme a códigos precisos de conducta de acuerdo con la normatividad
imperante. En conclusión, dicen, la Contraloría Social es un "instrumento
de promoción de la ética y la legalidad en el quehacer político".[17]
En
términos generales, y en la dimensión institucional, entendida como la
normatividad de los quehaceres del Estado, es posible entender los alcances y
límites de la Contraloría Social como fundamento de la participación social en
o con el Estado. Sin embargo, es necesario advertir que la ética y la legalidad
se contraponen a los usos y costumbres de la cultura del sistema político
mexicano. Por lo tanto, un acercamiento entre la ética y la real politik en nuestro país no es
posible.
Producto
de lo anterior ha sido, en la práctica, el incumplimiento de deberes del
municipio en cuanto a la planeación, fiscalización y vigilancia de los recursos
públicos, así como la cabal vigilancia de la sociedad en la aplicación de las
políticas públicas.
Los propios representantes
gubernamentales, como Luis F. Aguilar Villanueva, han reconocido, en cuanto a
la gestión municipal, que se encuentra dominada por un alto margen de
discrecionalidad en la toma de decisiones, que se concentra en el presidente
municipal. Por ello, pequeñas élites locales encabezadas por representantes de
los intereses económicos y corporativos de la localidad se han beneficiado
tradicionalmente de los recursos públicos a través de un trato personalizado
con los gestores de los bienes y los servicios públicos, y son quienes acceden
a los beneficios de los programas municipales.[18]
En
este sentido, no queda claro, ni aún en la fundamentación que se dio a la
Contraloría Social dentro del Pronasol, qué capacidad real tiene de fiscalizar
los recursos a cargo del gobierno municipal; cómo puede hacerlo si se encuentra
subordinada a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación y, por
lo tanto, a la Secretaría de la Contraloría General Estatal y al ayuntamiento;
y cómo alcanzaría su autonomía de los caziques de la comunidad. En realidad, la
Contraloría Social ha sido sólo un programa que ha tenido como objetivo la
búsqueda desesperada de legitimidad en la toma de decisiones del gobierno. En
la práctica, con este organismo no se han dado soluciones reales, ni se ha
buscado erradicar los vicios de la gestión pública, evitar el manejo
discrecional de los recursos públicos y vigilar la aplicación de las políticas
del Estado.
Si
el gobierno tuviese voluntad política para materializar la participación social
en una realidad: no confundiría la retórica con la razón; resolvería los problemas
de fondo; asumiría un trato institucional con las organizaciones sociales;
realizaría, en vez de una apología de la Contraloría Social, una evaluación
seria de ésta. La única solución es encontrar los caminos del consenso con las
organizaciones sociales e implantar un proceso de institucionalización de la
participación que goce de facultades para su funcionamiento y autonomía, y
tenga injerencia en la fiscalización de recursos.
En este contexto, se requiere de un
esquema más amplio de la participación social que, pasando por los ámbitos
federal, estatal y municipal, propicie un sistema de control y fiscalización
conformado por instituciones con la autonomía necesaria para transparentar
efectivamente el ejercicio del gasto público en sus aspectos preventivo y
correctivo. Para ello, se requiere conformar una contrloría social, no como un
programa, o parte de un programa, sino como parte integral de un sistema
institucional de control, con la autonomía y las facultades suficientes para
ejercer con plenitud dichas funciones.[19]
Hasta
el momento, el control social que existe con relación a la participación
ciudadana está determinado por la aventura institucional de hacer sin
consultar, de hacer sin ver, y de hacer sin reconocer. La toma de decisiones se
da de manera unilateral, sin visión de los graves problemas que viven los
estados y municipios de la república. Dicho control sólo ha garantizado la
permanencia de vicios tradicionales en las más recónditas comunidades de
nuestro país.
III.
EXPERIENCIA DE LA PARTICIPACION SOCIAL (PRONASOL Y PROCAMPO)
Para tener una idea de la trascendencia real
del Programa de la Contraloría Social, cabe observar su aplicación en los dos
principales programas sociales implemetados por la administración salinista.
La
Contraloría Social surgió en Pronasol, según se justifica en su fundamentación,
de manera natural y espontánea, en el seno de los comités de Solidaridad, lo
que, se afirma, revela el grado de madurez de la sociedad. Por ello, dicho
programa se manifiesta como una respuesta a la capacidad demostrada por las
comunidades que participaron en Pronasol.
Esa
peculiaridad de la participación social en Pronasol, en realidad, partió de un
principio de desconfianza hacia el gobierno municipal; desconfianza derivada,
en buena medida, de la precaria estructura administrativa de los ayuntamientos
para instrumentar los programas, del degaste de sus esquemas de gestión y
relación con la ciudadanía, así como de su cuestionada capacidad para hacer un
manejo transparente de los recursos públicos.[20]
La
Contraloría Social en Procampo, según Hugo Andrés Araujo, nació para que el
programa no fuese considerado como propiedad del Estado y sus instituciones,
sino de quienes guardan el carácter de destinatarios y protagonistas de los mismos,
y con el fin de modificar la intervención estatal en los asuntos que atañen
directamente a la sociedad. Ello implicó, según el exdirigente de la CNC, tanto
el reconocimiento como el surgimiento de un conjunto de instancias de
participación y decisisión de las comunidades y los grupos sociales.
En
los dos casos, era evidente la necesidad de legitimar frente a la sociedad la
puesta en marcha de programas sociales acompañandolas del Programa de la
Contraloría Social. En este sentido, la implementación de la Contraloría
Social, como parte de la nueva visión de la ciudadanización de las políticas
públicas estratégicas del gobierno, lograrían distensionar coyunturalemente las
relaciones movimiento social nacional en el contexto de la reforma del Estado.
Por
lo anterior, no existe tal encuentro solidario, participativo y respetuoso
entre la sociedad y el Estado, ya que dicho trato sólo se podría fincar en la
construcción de una relación institucional en la que se determinen la autonomía
y funciones de la participación social y se reconozca la pérdida de legitimidad
y la ineficiencia de los estados y municipios en la implementación y desarrollo
en la aplicación de la política social.
Esa
nueva relación no se podrá dar si no se corrigen las fallas de origen en la
concepción de los programas sociales, la cual parte de un uso faccioso de las
políticas públicas, excluyente a priori
de la sociedad en su conjunto.
Funciones
de la Contraloría Social en Pronasol y Procampo
El Programa de la Contraloría Social en Pronasol
fue incorporado a los subprogramas Escuela Digna, Fondos de Solidaridad para la
Producción, Fondos Municipales de Solidaridad, Niños de Solidaridad, Mujeres en
Solidaridad, Fondo Nacional para Empresas en Solidaridad, acciones en materia
de salud y respecto de los pueblos indígenas. En ellos, la Contraloría Social
tiene cuatro grandes objetivos, anunciados por el Ejecutivo Federal el 5 de
febrero de 1991 en la ciudad de Quéretaro:
1.
Reconocer y apoyar la existencia legítima de formas de control y vigilancia en
que la comunidad participa.
2.
Apoyar el funcionamiento ordenado y eficiente de los programas de Solidaridad
promoviendo nuevas maneras de control y vigilancia, con un enfoque preventivo y
sustentado en la concertación de acciones.
3.
Poner al servicio de la comunidad el Sistema de Quejas y Atención a la
Ciudadanía, para ser utilizado en caso de que se observen irregularidades de
servidores públicos federales y locales.
4.
Reafirmar los principios que sustentan las acciones de Pronasol, por los que se
promueve el respeto, la participación organizada, la corresponsabilidad y la
transparencia, honestidad y eficiencia.
En
estos cuatro puntos el vocal de Control y Vigilancia es el elemento clave para
promover las acciones contraloras en los comités. Este funcionario, según el Programa de la Contraloría Social en
Solidaridad, "condensa la esencia del propio Programa, ya que conjuga
la filosofía moderna del control enfatizando su carácter eminentemente
preventivo con el principio de integración del sujeto a su comunidad y
particularmente al Comité".
Además,
según el mismo documento, el vocal es un promotor de la eficiencia y el
coordinador de las acciones de control y vigilancia que debe llevar a cabo toda
la comunidad. No posee facultades para sancionar. Si bien su función es
detectar las anomalías, irregularidades y quejas que se presenten durante el
desarrollo de las actividades, o recibir aquellas que le informe la comunidad,
su deber es canalizarlas al interior del Comité, para que entre todos traten de
resolverlas o, en su caso, las turnen a las autoridades competentes.
En
el caso del medio rural, la Contraloría Social se ha incorporado a los
programas de Desarrollo Agropecuario y Fomento Agropecuario y a Procampo,
ejecutados por la Secretaría de Recursos Hidráulicos, y en el Programa de Apoyo
a Productores de Café, cuya instancia ejecutora es el Instituto Nacional
Indigenista.
Los
ejes principales de la política gubernamental en el campo en cuanto a la
Contraloría Social también se sostienen en las funciones que realizan los
vocales de Control y Vigilancia, entre las que destacan:
1.
Orientar a los productores sobre procedimientos y trámites para hacer efectivos
los beneficios de Procampo, con lo que se busca aseegurar que los interesados
conozcan en detalle los requisitos para ser admitidos en el padrón, las
superficies y cultivos elegibles.
2.
Vigilar el proceso de recepción de listados de productores que deben ser
dictaminados, e intervenir para que se dé trámite inmediato a cada solicitud.
Supervisar que se dé cumplimiento a cada una de las etapas previstas en el
Procampo conforme a las normas establecidas para ello.
3.
Vigilar que los casos que presenten duda respecto a su procedenciaa de
resolución se solucionen satisfactoriamente.[21]
Puede
observarse que el Programa de la Contraloría Social en Pronasol y en el área
rural no ha generado una real institucionalización de la participación de la
sociedad. Asimismo, se constata que, en su concepción, este programa no forma
parte integral de un sistema de formulación, ejecución, control y evaluación de
las políticas públicas dado desde los ámbitos federal, estatal y municipal, a
través de órganos que, gozando de autonomía funcional, puedan ejercer estas
funciones.
De
esta manera, aun en el supuesto de que en los niveles comunitarios se pudiera
conformar un marco adecuado para el sano ejercicio del gasto público, no existe
una estructura que permita procesar y aplicar las prevenciones y correctivos
necesarios.
En
este contexto, los vocales de Control y Vigilancia básicamente cumplen un papel
de apoyo. Son una especie de correas de transmisión de este sistema de
autocontrol, que pueden en el mejor de los casos, detectar preventivamente
irregularidades en los niveles más concretos de aplicación de los recursos. Sin
embargo, no cuenta con los canales institucionales ni con la información y los
instrumentos necesarios para el ejercicio de los mecanismos de control
requeridos.[22]
[2]Diario Oficial de la
Federación, "Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000", 31 de mayo de 1995, pp. 10,41-43 y 69-70.
[3] Vázquez Nava, María Elena, coordinadora, Participación ciudadana y control social.
Ed. Miguel Angel Porrúa, México, 1994, p. 15.
[4]
Ibidem.
[5]
Diario Oficial de la Federación,
"Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000", 31 de mayo de 1995, p. 41.
[6]
Zermeño, Felipe: Iniciativa de reformas a
la Ley de Planeación. (Proyecto para discusión interna). Grupo Parlamentario
del PRD en la LVI Legislatura.
[7]Diario Oficial de la
Federación, "Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000", 31 de mayo de 1995, p. 41.
[11]
Ibidem.
[12]
Ibidem.
[13]
Ibidem.
[14]
Idem, p. 43.
[15]
Idem, p. 70.
[16]
Idem, p.
[17]
Vázquez Nava, María Elena: Participación
ciudadana y control social. Ed. Miguel Angel Porrúa. México, 1994, pp. 18,
22 y 23.
[18]
Encinas, Alejandro: "Fiscalización de los recursos públicos y
fortalecimiento democrático de la institución municipal". Boletín Informativo, Comisión de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas, julio, 1994, p. 2.
[19]
Idem, p. 6.
[20]
Idem, p. 2.
[21]
Vázquez Cano, Luis: Participación
ciudadana y control social. Ed.
Miguel Angel Porrúa, México, 1994. p.
66.
[22]
Encinas, Alejandro: "Fiscalización de los recursos públicos y
fortalecimiento democrático de la institución municipal". Boletín Informativo, Comisión de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas, julio, 1994, p. 5.
