DE REFORMAS AL ARTICULO 18, PARRAFO CUARTO DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELACIONADO CON MENORES INFRACTORES, A CARGO DE LA DIPUTADA LENIA BATRES GUADARRAMA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO DE LA REVOLUCION DEMOCRATICA
Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideración de esta asamblea la presente Iniciativa de Decreto que modifica el párrafo cuarto del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:
EXPOSICION DE MOTIVOS
La presente iniciativa tiene por objeto determinar y amparar a los mexicanos menores de edad que incurran en violaciones a la normatividad prevista en nuestra legislación, como sujetos de un sistema de justicia penal especial, y determinar los criterios que deben seguir los estados al legislar en materia de menores infractores.
Para tales efectos, se propone delimitar los márgenes de edad para que un mexicano pueda ser considerado menor infractor, siguiendo los lineamientos que estipulan los convenios internacionales suscritos por nuestro país.
En los últimos años, nuestro país ha visto incrementar de manera escandalosa el fenómeno de la delincuencia. Este incremento ha ocasionado la incertidumbre y desesperación de una gran cantidad de ciudadanos que en algún momento hemos sido víctimas directa o indirectamente de los actos de abuso de quienes, de manera alevosa, incurren en la violación de nuestra normatividad social.
Esta situación ha provocado el resurgimiento de voces que, apoderándose del clima de incertidumbre y de la impotencia de la población, claman venganza y exigen el aniquilamiento del delincuente. En algunas comunidades, incluso, se han presentado desde hace años casos de linchamientos públicos, en pleno reconocimiento de la ineficacia de la autoridad en la impartición de justicia.
La ciudadanía se encuentra aterrada, y la opinión pública se ve invadida por demandas de aumentos indiscriminados en las penas, implantación de la pena de muerte y la disminución de la edad penal. Pareciera que de nada han servido las experiencias de otros países donde estas medidas no han tenido resultados. Hasta el gobierno mexicano se ha visto tentado a apoyar la implantación de esas penas.
Por lo pronto, nos centraremos en el caso de la edad penal y los menores infractores.
Basándose en la idea de que los jóvenes son los que más delinquen, las autoridades se han concentrado en el combate a la delincuencia juvenil, creyendo que así se estará resolviendo la mayor parte del problema.
Los jóvenes se han convertido en el blanco de las medidas represivas. Hemos sido testigos de cómo a lo largo del país ha venido aumentando la implementación de operativos policiacos, detenciones masivas de jóvenes y hasta asesinatos por parte de la autoridad encargada del orden. Dos casos llamaron la atención de la opinión pública el año pasado: el de los cuatro jóvenes asesinados de la colonia Buenos Aires, en el Distrito Federal, y el de los 15 jóvenes torturados en Jalisco. En ambos casos, los autores fueron agentes policiacos en funciones.
Es cierto que la mayor cantidad de infractores de la ley son menores de 30 años, por la simple razón de que son más los habitantes que se ubican dentro de este segmento poblacional. No obstante, las autoridades debían prestar atención al incremento de la delincuencia juvenil, no para aniquilar a los jóvenes, sino para entender que generaciones enteras están creciendo sin opciones de desarrollo. Es evidente que el Estado ha renunciado a hacerse responsable de la calidad de vida de jóvenes, adolescentes y niños, para que, en lugar de engrosar las filas de la delincuencia, gocen de opciones reales de vida integral.
No podemos aceptar que el delincuente joven es responsable por sí solo. De lo contrario, estaremos renunciando a creer que el gobierno y este Poder Legislativo tienen capacidad para incidir en el desarrollo de la nación mexicana. Menos responsables de sí son los menores infractores.
Para ilustrar la verdadera situación de este segmento poblacional entre el conjunto de quienes infringen la ley, basta con mencionar que las cifras estadísticas de menores infractores en el Distrito Federal, la ciudad que cuenta con los índices más altos de delincuencia en todo el país, han permanecido básicamente estables en los últimos cuatro años.
Según datos de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de 1996 a 1997, el número total de denuncias aumentó de 248,567 a 255,532. En sentido inverso, la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores (DGPTM) ha informado que, en ese mismo periodo, caracterizado por el incremento de la delincuencia en general, la cantidad de actas levantadas en contra de menores infractores experimentó una reducción de 0.83%, al pasar de 7,957 a 7,891. (Cabe aclarar que del total de actas levantadas en el periodo 96-97, aproximadamente el 56% se refirió a actas con menor y el restante 44% correspondió a actas sin menor).
Si bien los índices de menores infractores han manifestado una constante en los últimos años, el número de acreedores a tratamiento en internación por la comisión de infracciones análogas a las que en adultos habrían ameritado prisión, ha disminuido notablemente. En los últimos dos años, este tipo de infracciones pasó de 415 en 1996 a 381 en 1997. Igualmente, ha venido disminuyendo la cantidad de reingresos a la DGPTM, que pasó de 93 menores en 1996 a 83 en 1997.
Cuando se pide la disminución de la edad penal, también se dice que los menores están incurriendo en violaciones cada vez más graves a la ley, como el homicidio. Eso no es verdad.
Al analizar los tipos de infracciones que cometieron los menores durante los últimos dos años, podemos observar que entre 1996 y 1997 el robo permaneció en el primer lugar de incidencia, aumentando de 72.2% a 78.8%, siendo ésta la única infracción que experimentó un incremento; el segundo lugar fue ocupado por la tentativa de robo, que pasó de 4.5% a 4.4%; seguido por las lesiones, que bajaron de 3.8% a 3.2%; el cuarto fue ocupado por el encubrimiento, con 3.1% en 1996, desplazado en 1997 por el daño en propiedad ajena con 2.1%; y en 1996 se colocó en quinto lugar la portación de arma prohibida con 2.3%, mientras que en 1997 lo ocupó el abuso sexual con 1.8%.
Es importante señalar que el homicidio no figura dentro de los principales tipos de infracciones en que incurre mayormente el menor. Incluso su incidencia dentro de este segmento de población se ha venido reduciendo en los últimos años. Mientras en 1994 ocupó el 2.8% del total de infracciones cometidas, en 1995 pasó a 1.7%, en 1996 fue de 1.5%, para quedar en 1.3% en 1997. Si vemos que en 1970 esta infracción representaba el 2% del total, podemos afirmar que actualmente la proporción de menores que incurren en homicidio no sólo ha permanecido constante sino que incluso es inferior a la de hace 28 años.
Otra infracción en que se cree que incurren mayoritariamente los menores es el referido al equivalente a delitos contra la salud. Sin embargo, volvemos a observar que esa impresión no se encuentra correctamente sustentada en datos reales. En los últimos años su incidencia se ha mantenido estable, entre 7% y 9%. Las propias autoridades consideran estas faltas de manera diferenciada a las demás, dado que se refieren en su mayoría a la posesión, y no al tráfico, de enervantes.
Reveladoras por sí mismas estas cifras, si no analizamos las condiciones en que se desenvuelven actualmente los adolescentes, no podremos entender de forma completa el fenómeno de la delincuencia juvenil.
En toda la República suman casi 21 millones los mexicanos entre 10 y 18 años de edad, aproximadamente el 23% de la población total del país. De ellos, más del 60% carga con rezago educativo, al no haber concluido siquiera la secundaria. El desempleo abierto en este grupo poblacional tiene una tasa de 6% nacional, misma que asciende a 12.7% en el Estado de México y a 15% en el Distrito Federal, según datos del INEGI.
En la Ciudad de México y la zona conurbada vive aproximadamente la mitad de los adolescentes del país. Cifras de la UNICEF y el antes Departamento del Distrito Federal muestran que en 1995 más de 13,000 menores se encontraban en "situación de calle", es decir, vivían o realizaban sus actividades de subsistencia en la calle, por lo que su ámbito escolar resultaba irregular o habían desertado definitivamente de la escuela.
De acuerdo con la DGPTM, los probables infractores han referido desde hace 5 años como su domicilio las delegaciones Cuauhtémoc e Iztapalapa en primer y segundo lugares, respectivamente; los municipios conurbados del área metropolitana, en tercer lugar; seguidos por las delegaciones Gustavo A. Madero y Venustiano Carranza.
En suma, si observamos que el robo es la infracción más frecuente cometida por menores, podemos concluir que se debe, en gran medida, a las condiciones de marginalidad de niños y adolescentes que predominan en determinadas zonas. Estas demarcaciones están perfectamente identificadas, por lo que las políticas gubernamentales para la prevención del delito deberían atenderlas en forma intensiva.
El rezago educativo y la deserción escolar, el alto desempleo de menores, pero, sobre todo, el elevado índice de menores "en situación de calle", producto de la explotación y los abusos de los adultos, han provocado el incremento del robo, muy por encima de las demás violaciones a la ley consideradas de mayor gravedad, como el homicidio, la violación o la privación ilegal de la libertad.
Frente al clima de alarma provocado por el aumento general de la delincuencia, se tienden a magnificar casos individuales de infracciones graves de menores, cuando, en realidad, éstos constituyen la excepción y no la regla. Esta ausencia de análisis sólo ha ocasionado que actualmente niños y adolescentes purguen penas en prisiones para adultos en varios estados de la República.
De acuerdo con la Comisión Nacional de Derechos Humanos, hasta noviembre de 1997, en 12 entidades se encontraba determinada como edad penal máxima los 16 años y en una los 17. Es decir, en 13 estados de la República se expone a los menores de edad a los abusos del sistema penitenciario mexicano.
En siete estados más la legislación penal ni siquiera prevé límite de edad alguno para la imputabilidad, lo que viola el principio de certeza jurídica a que tiene derecho todo individuo.
En las entidades en las que se ha reducido la edad penal no ha disminuido la delincuencia, y sí, en gran parte, las oportunidades que puede brindar un trato diferenciado para los menores infractores. Al ser considerados como adultos, no sólo se les expone a todo tipo de abusos, sino también se les cancelan oportunidades de vida para conducirse conforme a derecho, multiplicándose los costos sociales.
No se pretende que la minoría de edad sea excusa para sancionar una conducta indebida, sino que se castigue al menor, como a cualquier otro mexicano, de manera justa, digna y proporcional, priorizando y procurando que se le dote de los elementos formativos que le ayuden a no volver a cometer una infracción.
Justamente es ése el espíritu de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 20 de noviembre de 1989, ratificada por México el 21 de septiembre de 1990 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991. En ella se estipula como uno de los principios básicos el interés superior y la vulnerabilidad del niño. Reconoce en su artículo 40.1, respecto de aquellos niños y adolescentes "de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes, a ser tratados de manera acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros, y en el que se tome en cuenta su edad y la importancia de promover su reintegración, asumiendo una función constructiva en la sociedad".
Esta Convención, así como la Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores de 1985 y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil de 1990, mejor conocidas como las "Reglas de Beijing" y las "Directrices de Riad", respectivamente, reiteran, en relación con el límite de la edad penal, su intención de que se considere sujetos de un derecho penal diferencial a niños y adolescentes, debido a que son más vulnerables que los adultos desde el punto de vista social, económico, político y cultural.
La condición de vulnerabilidad social del menor se sustenta en que se encuentra en un proceso de maduración física e intelectual, por lo que es necesario tomar las decisiones jurídicas que más lo beneficien. No sería equitativo tratar por iguales a quienes no lo son. De ahí que el trato diferenciado en beneficio del menor sea lo justo.
Algunos estados de la República, en sus sistemas tutelares para el menor, relacionan la condición de vulnerabilidad del niño y el adolescente con una conducta antisocial arraigada, producto de desviaciones psicológicas. En cambio, las Directrices de Riad acentúan la necesidad de que se reconozca como una clave imperativa el hecho de que el comportamiento de los jóvenes que no se ajusta a los valores y normas generales de la sociedad es, con frecuencia, parte de su proceso de maduración y tiende a desaparecer espontáneamente en la mayoría de las personas cuando llegan a la madurez. De esta manera, se presume que las personas entre 12 y 18 años aún no alcanzan la capacidad psíquica de comprensión del delito propia del adulto, pues no se hallan en el momento psicológico de abstracción requerida para establecer plenamente el vínculo entre la conducta violatoria de la realidad normativa y el reproche penal.
Respecto de las edades penales mínima, es decir, a partir de la cual existe la posibilidad de que el Estado intervenga, y máxima, a partir de la cual las personas pueden ser sometidas a la jurisdicción penal de los adultos, la Convención sobre los Derechos del Niño establece como menor infractor al que se encuentra entre los 12 y los 18 años de edad.
Así como en el establecimiento de la edad penal máxima, las legislaciones penales estatales también han sido arbitrarias respecto de delimitación de la edad penal mínima y han violado los tratados internacionales, como fuentes legislativas de jerarquía superior.
En Tamaulipas, es notable que a partir de los 6 años un niño puede ser sujeto de la intervención estatal; en Aguascalientes y el Estado de México, se marcan los 7 años; en San Luis Potosí y Tabasco, se establecen los 8; en Coahuila, los 10, y en Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Oaxaca, Morelos, Nayarit, Sonora y Tlaxcala, los 11 años.
Sólo Durango, Jalisco, nuevo León y Yucatán delimitan los 12 años como edad mínima de imputabilidad penal, como lo establecen los acuerdos internacionales. Mientras que Baja California Sur y Guerrero señalan los 14 años.
Es de vital importancia que el Estado se responsabilice de la atención de los menores infractores, estableciendo un criterio común para toda la legislación respectiva en el país, con el fin de evitar que los niños sean sometidos a un sistema incongruente y arbitrario que puede afectar de forma negativa y definitiva su desarrollo psico-social.
Respecto de la edad penal máxima, el artículo 1o. de la Convención sobre los Derechos del Niño establece que se entenderá por niño todo ser humano menor de 18 años de edad, "salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad". Es claro que tal regla expresa, por una parte, el concepto de menor que reconoce la comunidad internacional para todos los efectos de intervención forzada y asistencial del Estado y, por la otra, el respeto a la soberanía de los Estados firmantes. No obstante, la Convención se pronuncia por reconocer como niño a todo ser humano menor de 18 años, ya que es la solución más conveniente para la protección de los derechos humanos del menor.
En la presente iniciativa se propone elevar a nivel constitucional la edad de 18 años para poder ser sujeto de jurisdicción penal para adultos, pues es injusto y desproporcional que se endurezca el rigor de la justicia contra quienes no poseen ni siquiera una participación plena en el ejercicio de sus derechos ciudadanos. No es lógico que algunos estados continúen considerando al menor como objeto de derecho, incapaz en el ámbito civil y, por tanto, sometido a la esfera jurídica de sus padres o tutores, y, a la vez, sujeto imputable en el ámbito penal.
En la presente iniciativa se establecen, además de los rangos de edad para ser considerado menor infractor, las bases para el establecimiento de un sistema de justicia penal para menores que otorgue al probable infractor las garantías previstas en el artículo 20 de la Constitución, cuya regulación legislativa debe hacerse tomando en cuenta el interés superior del menor y su condición de vulnerabilidad social. De esta forma se dará cumplimiento tanto a las garantías con que todo mexicano cuenta, como a las que nuestro país se ha comprometido a aplicar a los menores infractores a través de los convenios internacionales suscritos.
Se propone desterrar los sistemas tutelares y de tratamiento de menores que asumen al infractor no como tal sino como un individuo enfermo, y, en consecuencia, legitiman las resoluciones con base en análisis psicológicos del sujeto y no conforme a la imputabilidad penal de las conductas. Esta visión clínica del menor infractor viola el principio de normalidad del inculpado que debe imperar en todo sistema penal.
Se plantea modificar el párrafo cuarto del artículo 18 constitucional, que consignaba la obligación de la Federación y los estados para establecer instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores, con el fin de asentar la obligación constitucional de los poderes legislativos federal y de los estados para crear una jurisdicción para menores que sea aplicada por funcionarios jurisdiccionales especializados en menores.
En nuestra sociedad, la población adulta es en la que se concentra y origina la violencia y la delincuencia. Sin embargo, las autoridades no han encontrado cómo controlar el problema. Se cree que entre más amplio sea el grupo poblacional sobre el que tengan facultades de coacción, más sencilla será su labor. Es un error. La respuesta a la problemática que enfrentan la niñez y la juventud no se encuentra en la represión, sino en una política económica y social que tienda a facilitar el acceso a la educación, la salud, la vivienda y el trabajo, elementos indispensables para un desarrollo integral y coadyuvantes en los procesos de socialización y las relaciones con las instituciones del Estado.
Con esta propuesta, se pretende incorporar a la Constitución una doctrina fundada en la protección integral del niño y el adolescente, tendiente a fortalecer todos los procesos de desarrollo humano.
Compañeras y compañeros diputados, por todo lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de esta asamblea la presente:
Iniciativa de Decreto que modifica el párrafo cuarto del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
ARTICULO UNICO.- Se reforma el cuarto párrafo del artículo 18 constitucional para quedar como sigue:
Artículo 18. -
...
...
...
...
...
"La Federación y los Estados establecerán un sistema de justicia penal para menores infractores, consistente en la aplicación de procesos penales especiales, dotados de las correspondientes garantías procesales que otorga esta Constitución y los tratados internacionales ratificados por México, y en la conformación de instituciones especializadas para la ejecución de las resoluciones. Por menor infractor se entenderá toda persona que haya quebrantado las leyes penales y sea mayor de 12 y menor de 18 años al momento de la realización de la conducta."
Con base en el artículo 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se pide:
UNICO.- Se turne a las comisiones unidas de Justicia, Asuntos de la Juventud y Gobernación y Puntos Constitucionales.
Palacio Legislativo, 22 de abril de 1998.
Dip. Lenia Batres Guadarrama
Grupo Parlamentario del Partido
de la Revolución Democrática
