Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración la presente
Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 20, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para eliminar la peligrosidad social, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Reforma de 1996
El 26 de abril de 1996, los grupos parlamentarios del PRI y del PAN en este Congreso determinaron reformar la fracción I del artículo 20 de la Constitución general de la República para introducir dos elementos que vinieron a transformar el principio de la presunción de inocencia que permeaba nuestro derecho penal.
Desde 1917 hasta esa fecha, el artículo 20 constitucional obligaba al juez a dictar la libertad caucional a inculpados de delitos no graves. Es decir, se aceptaba que el indiciado es inocente hasta que no se demostrase lo contrario, por lo que el Estado no podría someterlo a pena alguna previa a la sentencia de culpabilidad. No obstante, desde entonces, se señalaba la excepción de este criterio para quien, por la gravedad del delito imputado, sería retenido en prisión. No había más que aplicar la media aritmética al monto de la sanción correspondiente al tipo penal para saber quiénes eran los exceptuados de la presunción de inocencia. Por tanto, el juez aplicaba una regla y no un criterio subjetivo para otorgar la libertad provisional.
Pero en 1996, con el argumento de detener la creciente inseguridad, el Ejecutivo Federal propuso dos excepciones más que dieron origen al actual texto constitucional: "En caso de delitos no graves, a solicitud del Ministerio Público, el juez podrá negar la libertad provisional, cuando el inculpado haya sido condenado con anterioridad, por algún delito calificado como grave por la ley o cuando el Ministerio Público aporte elementos al juez para establecer que la libertad del inculpado representa, por su conducta precedente o por las circunstancias y características del delito cometido, un riesgo para el ofendido o para la sociedad".
Tan obvia le pareció esta reforma a la mayoría legislativa que, en el dictamen simplemente se anotó: "El espíritu de esta disposición constitucional versa, sobre todo, en los sujetos reincidentes y en la de conducta antisocial que presentan permanentemente. (?) La propuesta constitucional, sin duda, es un avance en el rubro de la política anticriminal".
El PRD señaló en el debate de aquella reforma el absurdo de negar el derecho a la libertad caucional a quienes incurriesen en esa especie de prerreincidencia, pues se trataría de personas para las que la gravedad del delito cometido con anterioridad ya habría tenido su efecto jurídico, al haberse cumplido una sentencia sin derecho a la libertad caucional y, ahora, se les estaría castigando doblemente.
La segunda excepción fue aún de mayor alarma para nuestro grupo parlamentario, pues quien no hubiere nunca cometido algún delito "también está en la posibilidad teórica de que le sea negada la libertad provisional bajo caución, cuando, por sus conductas precedentes -que no tienen antecedentes penales- o por las circunstancias y características del delito -que debieran estar en el tipo penal- pueda representar un riesgo para la sociedad o para el ofendido".
Esa excepción, enfatizó el PRD, "deja al arbitrio judicial el beneficio de la libertad caucional, transitando de un criterio objetivo, como el relativo a delito grave, a otro subjetivo, como el propuesto".
Por lo tanto, nuestro grupo parlamentario concluyó:
"1. Se pretende incorporar con pésima técnica jurídica la figura de la reincidencia antes de la sentencia de fondo, vulnerando la presunción de inocencia de los encausados.
"2. Inhibe la libertad caucional por los antecedentes del encausado y no por el hecho cometido.
"3. Abre en forma contraria a la tradición jurídica mexicana, un exceso de discrecionalidad en el otorgamiento de la libertad caucional, que en la práctica sería fácilmente distorsionado por agentes del Ministerio Público corruptos y jueces venales. Y
"4. Porque deforman la finalidad de la institución de la prisión preventiva, ya de suyo cuestionada, pues sería utilizada como tema en sí, al margen del resultado del proceso penal y, además, no tendría de contrapartida responsabilidad del Estado por error judicial."
Efectivamente, la prisión preventiva ha sido cuestionada no sólo políticamente sino desde la propia teoría jurídica. Significativos exponentes de la doctrina penal han señalado que es en sí misma una pena aplicada a una persona antes de que se determine si es culpable del delito que se le imputa. Por lo tanto, anula la presunción de inocencia del indiciado.
Y ese principio de la presunción de inocencia ha sido elevado por Francesco de Carrara, uno de los padres del derecho penal moderno, a "postulado" fundamental de la ciencia procesal y a presupuesto de todas las demás garantías del proceso.
Se trata de la razón de ser misma del proceso, pues si se asumiera la existencia de la culpa del imputado no habría para qué someterlo a juicio.
Luigi Ferrajoli, en su magnífico tratado del garantismo penal, Derecho y razón, señala que "si la jurisdicción es la actividad necesaria para obtener la prueba de que un sujeto ha cometido un delito, hasta que esa prueba no se produzca mediante un juicio regular, ningún delito puede considerarse cometido y ningún sujeto puede ser considerado culpable ni sometido a pena. En este sentido el principio de jurisdiccionalidad -al exigir en su sentido lato que no exista culpa sin juicio, y en su sentido estricto, que no haya juicio sin que la acusación sea sometida a prueba y a refutación- postula la presunción de inocencia del imputado hasta prueba en contrario sancionada por la sentencia definitiva de condena".
Decía Montesquieu que "la libertad política consiste en la seguridad o al menos en la convicción que se tiene de la propia seguridad" y "dicha seguridad no se ve nunca tan atacada como en las acusaciones públicas o privadas"; de modo que "cuando la inocencia de los ciudadanos no está asegurada, tampoco lo está su libertad".
En consecuencia, enfatiza Ferrajoli, "-si es verdad que los derechos de los ciudadanos están amenazados no sólo por los delitos sino también por las penas arbitrarias- la presunción de inocencia no es sólo una garantía de libertad y de verdad, sino también una garantía de seguridad o si se quiere de defensa social: de esa "seguridad" específica ofrecida por el Estado de derecho y que se expresa en la confianza de los ciudadanos en la justicia; y de esa específica "defensa" que se ofrece a éstos frente al arbitrio punitivo. Por eso, el miedo que la justicia inspira a los ciudadanos es el signo inconfundible de la pérdida de legitimidad política de la jurisdicción y a la vez de su involución irracional y autoritaria. Cada vez que un imputado inocente tiene razón para temer a un juez, quiere decir que éste se halla fuera de la lógica del Estado de derecho: el miedo, y también la sola desconfianza y la no seguridad del inocente, indican la quiebra de la función misma de la jurisdicción penal y la ruptura de los valores políticos que la legitiman".
El principio de presunción de inocencia se remonta al derecho romano, que sentó las bases del derecho procesal moderno. Pero a lo largo de la historia, ha recibido fuertes embates, fundamentalmente por las prácticas inquisitivas surgidas en la Edad Media y reivindicadas por los sistemas políticos autoritarios.
Fueron los teóricos liberales modernos, los mismos que desarrollaron las teorías contractualistas del Estado y por lo tanto los derechos fundamentales del ser humano, los que defendieron la presunción de inocencia y, en consecuencia, cuestionaron la prisión preventiva.
La aceptación de la prisión provisional
Hobbes, Beccaria, Voltaire, Diderot, Filangieri, Condorcet, Pagano, Bentham, Constant, Lauzé di Peret y Carrara denunciaron con fuerza la "atrocidad", la "barbarie", la "injusticia" y la "inmoralidad" de la prisión provisional, reclamando su limitación, tanto en la duración como en los presupuestos, a las "estrictas necesidades" del proceso.
Así, en nombre de "necesidades" diversas, como el peligro de fuga, el riesgo de obstaculización de las pruebas, o la simple gravedad del delito imputado y la necesidad de prevención, es decir, necesidades de naturaleza procesal o de naturaleza penal, estos teóricos de la Ilustración terminaron asumiendo la prisión provisional como una "injusticia necesaria".
Esta legitimación, como bien apunta Ferrajoli, llevó a que la prisión preventiva, tras el giro autoritario e inquisitivo de la cultura penal decimonónica, echara profundas raíces en los ordenamientos penales del mundo figurando en las constituciones, consolidándose en los códigos y extendiéndose en la práctica hasta alcanzar las dimensiones patológicas actuales.
Esta obligatoriedad de la captura implica una presunción legal absoluta de peligrosidad, poco importa si de tipo procesal (peligro de fuga o de obstaculización de las pruebas) o penal (peligro de nuevos delitos futuros por parte del imputado en libertad), pues se desprende no de la prueba, sino de suficientes indicios de culpabilidad, es decir, del mismo tipo de indicios requeridos para formular la imputación- y, por tanto, equivale por completo a una presunción de culpabilidad del imputado.
Esta fisonomía de la prisión provisional que es la misma que se ha asumido en la reforma constitucional mexicana de 1996, había sido ya suprimida de sistemas penales de otros países.
En Italia, por ejemplo, en 1982, se incluyó entre los presupuestos de la orden de captura facultativa, junto a los peligros de fuga y alteración de las pruebas, la "peligrosidad" social del imputado "en relación con las exigencias de tutela de la colectividad". En 1988 se eliminó este presupuesto que había transformado la prisión preventiva de medida procesal en medida de policía.
Aceptación acotada como tránsito hacia su eliminación
Coincidimos con Luigi Ferrajoli en que la misma admisión en principio de la prisión anterior a la sentencia, sea cual fuere el fin que se le asocie, choca de raíz con el principio de jurisdiccionalidad, "que no consiste en poder ser detenidos únicamente por orden de un juez, sino en poder serlo sólo sobre la base de un juicio".
Para el autor italiano, "todo arresto sin juicio ofende el sentimiento común de la justicia, al ser percibido como un acto de fuerza y de arbitrio. No existe, en efecto, ninguna resolución judicial y tal vez ningún acto de poder público que suscite tanto miedo e inseguridad y socave tanto la confianza en el derecho como el encarcelamiento de un ciudadano sin proceso, en ocasiones durante años".
b) El peligro de alteración de las pruebas, y
c) El peligro de fuga del imputado.
En segundo término, la prisión provisional, que puede durar años, no impide la alteración de las pruebas. Lo que sí llega a provocar es la obtención de la confesión del reo. Pero ello es ilegítimo. "Arrancar la confesión del reo -decía Francesco Carrara- demuestra que no ha muerto la estirpe de los que lloran en secreto la abolición de las torturas, ya que el calabozo, empleado en el sentido que ellos lo enseñan, no es sino un tormento disfrazado".
El interrogatorio del imputado, en una visión no inquisitiva del proceso, no es una necesidad de la acusación, sino un derecho de la defensa que debe servir, por tanto, no para adquirir pruebas de culpabilidad, sino sólo para oponerse a la imputación y para hacer posible al acusado su propia defensa.
Al respecto, señala Ferrajoli: "Pero incluso de no tener en cuenta esta circularidad, ¿por qué el peligro de fuga de un imputado ya interrogado tendría que bastar para justificar una violación, tan grave y perturbadora de todas las garantías penales y procesales, como es la pena anticipada sin juicio? La verdad es que semejante peligro no es un gran peligro. Sobre todo es muy difícil, en una sociedad informatizada e internacionalmente integrada como la actual, una fuga definitiva; y tal vez bastaría como medio disuasorio una mayor vigilancia del imputado, sobre todo en los días inmediatamente anteriores a la sentencia. (?) En definitiva, el peligro de fuga es directamente proporcional a la severidad de las penas. Un ordenamiento -por ejemplo- que previera la pena de muerte muy difícilmente podría renunciar por algún tiempo a poner las manos sobre el acusado para colocarle a buen recaudo después de la condena al verdugo. De ello se desprende que la mitigación de las penas reduce proporcionalmente el peligro de fuga de los imputados."
En consecuencia, los principales objetivos de la prisión preventiva:
b)Asegurar las pruebas;
c) Proteger a los testigos y a la víctima del presunto criminal;
d) Evitar el ocultamiento o uso del producto del delito;
e) Garantizar la ejecución de la pena;
f) Prevenir la reincidencia, y
g) Garantizar la reparación del daño
Por ello, en pleno inicio del siglo XXI, cuando hemos adoptado el Estado de derecho como aspiración de una sociedad democrática, es absolutamente válido el reto que ese gran penalista contemporáneo Luigi Ferrajoli plantea a los legisladores: eliminar la prisión preventiva sustituyéndola por otro tipo de medidas cautelares, como la prisión únicamente antes del interrogatorio, si en realidad se persiguen los fines que inicialmente han dado paso a esta medida.
Por tanto, más que robustecer las posibilidades de ejecución de la prisión preventiva, la tendencia garantista debería guiarnos hacia su desaparición.
No podemos abstraernos de que México ha suscrito instrumentos internacionales en los que reconoce tanto el principio de la presunción de inocencia como la prisión preventiva. En ellos se ha retomado el espíritu de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de la Francia de 1789, que en su artículo 9 indicaba: "Todo hombre se presume inocente mientras no haya sido declarado culpable; por ello, si se juzga indispensable detenerlo, todo rigor que no fuera necesario para asegurar su persona debe ser severamente reprimido por la ley".
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, en su artículo 11, señala: "Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa". Es decir, se asumen los principios de la presunción de inocencia y de jurisdiccionalidad.
En el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966, también suscrito por nuestro país, en su artículo 9, se indica: "La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo". Es decir, se suscribe la posibilidad de la existencia de la prisión preventiva. Pero en ese mismo instrumento, en su artículo 9.5, se agrega: "Toda persona que haya sido legalmente detenida o presa tendrá derecho efectivo a obtener reparación". Y se reivindica la presunción de inocencia, en su artículo 14: "Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley".
E igualmente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en su artículo 8, se vuelve a ratificar la presunción de inocencia: "Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca su culpabilidad".
En esos instrumentos se asume la prisión preventiva como excepción acotada a reglas específicas respecto de la presunción de la inocencia, por lo que se señala también el deber de garantizar la reparación del daño. Por eso, en el debate de la reforma de 1996, el PRD señaló que se estaba ampliando la prisión preventiva; pero con la negativa de reconocer el resarcimiento del daño por error judicial.
El objeto de la reforma
Nuestro objetivo con la presente iniciativa es retomar ese carácter protector de los derechos humanos en nuestra Constitución asumiendo una prisión provisional acotada por reglas objetivas y, con ello, limitar las posibilidades del ejercicio discrecional del poder, que es el objeto mismo del Estado de derecho democrático moderno, proteger al individuo del abuso del poder.
Qué mejor ejemplo del peligro de dotar a la autoridad de facultades como la que le otorgó la reforma al artículo 20 constitucional que lo que hemos observado desde el pasado 1 de febrero con respecto al trato judicial que han tenido los estudiantes de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Esa facultad que ahora tiene el Ministerio Público de solicitar al juez la negativa de la libertad caucional a quienes considere sujetos peligrosos para la sociedad se ha utilizado políticamente para fines diversos que los de procurar justicia. De manera arbitraria y abusiva, se ha administrado el derecho a la presunción de inocencia y, por ende, el otorgamiento de la libertad provisional a los más de mil estudiantes que desde principios de febrero han pasado por el Reclusorio Norte.
A pesar de los propios desistimientos de la autoridad sobre los absurdos delitos graves que se imputaron a los estudiantes, se les mantuvo selectivamente en prisión bajo ese supuesto del artículo 20 de ser sujetos peligrosos. No fueron las conductas imputadas ya sino una cualidad por demás subjetiva e incomprobable lo que los dejó más de un mes sin derecho a fianza.
Si en 1996 advertimos de la posibilidad del uso arbitrario y discrecional de la reforma y alguien lo dudó, ha tocado en estos dos últimos meses constatar que teníamos razón.
Los antecedentes de la peligrosidad en el derecho mexicano
Ciertamente, antes de 1996 nuestra legislación penal había reconocido grados de peligrosidad de un inculpado, pero únicamente serían apreciados por el juez para determinar el monto de la sanción respectiva.
En el Código Penal de 1929, en su artículo 161, se estableció el término "temeridad" del delincuente y el Código de 1931, en sus artículos 51 y 52, lo retomó en cuanto mayor o menor "temibilidad" pero únicamente para la graduación de la sanción, para la que señalaba expresamente que se tendrían que considerar el delito cometido, el daño causado o el peligro sufrido y las circunstancias exteriores de ejecución.
Es de insistirse, no existieron antecedentes de esa nueva facultad para que a criterio del Ministerio Público aceptado por el juez se impidiera el uso de un derecho fundamental: el goce de la libertad mientras no es demostrada la existencia de la culpa.
Estado de derecho y garantías penales
La reforma de 1996 niega en sí misma el Estado de derecho al que tanto se aludió como justificación de la incursión violenta de la Policía Federal Preventiva a las instalaciones de la UNAM y las consecuentes detenciones.
Porque el Estado de derecho no es más que la aspiración que todo pueblo tiene de vivir bajo un marco jurídico que sujete la conducta de las autoridades frente a los ciudadanos, no la aplicación de normas que doten a la autoridad de facultades que pueda ejercer de manera subjetiva, es decir, discrecional.
Coincidimos con Norberto Bobbio y Luigi Ferrajoli en que los legisladores contemporáneos tenemos una apuesta muy alta: construir "las paredes maestras del Estado de derecho que tienen por fundamento y fin la tutela de las libertades del individuo frente a las variadas formas de ejercicio arbitrario del poder, particularmente odioso en el derecho penal", con base en una idea inspiradora que recoge la del ideal ilustrado y liberal, ilustrado en filosofía y liberal en política, según el cual, "frente a la gran antítesis entre libertad y poder que domina toda la historia humana -por la que en las relaciones entre individuos y entre grupos cuanto mayor es la libertad tanto menor es el poder y viceversa-, es buena y por consiguiente deseable y defendible la solución que amplía la esfera de la libertad y restringe la del poder, o, con otras palabras, aquella para la cual el poder debe ser limitado a fin de permitir a cada uno gozar de la máxima libertad compatible con la igual libertad de todos los demás".
Debemos desterrar la falacia hoy habitual en nuestra cultura jurídica, según la cual lo que por hipótesis la Constitución consiente es también justo e incontestable. Y acercar nuestras normas a los ideales que han costado siglos de pensamiento construir como valores universales.
Hoy tenemos la oportunidad de corregir las desviaciones inquisitivas del proceso en nuestro país haciéndolo coherente con nuestros compromisos internacionales, eliminando normas autoritarias, a las que no importa la demostración de la responsabilidad penal sino la ostentación poderosa de la reacción estatal frente al presunto delincuente.
Anhelamos, como se proclamaba en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, concebir al ideal del ser humano libre, exento de temor y de la miseria, creando las condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos fundamentales.
Urge a nuestro país acercarnos al Estado de derecho que presupone la existencia de la democracia y de las garantías individuales.
Por todas las razones expuestas, someto a consideración la presente
Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 20, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para eliminar la peligrosidad social
Articulo Unico.- Se reforma el primer párrafo de la fracción I del artículo 20 constitucional para quedar como sigue:
Artículo 20.- En todo proceso del orden penal, tendrá el inculpado las siguientes garantías:
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Atentamente
Dip. Lenia Batres Guadarrama
Dip. Lenia Batres Guadarrama
Palacio Legislativo de San Lázaro, 4 de abril de 2000.
